A Administração Pública e a Cronologia dos Pagamentos

A Administração Pública e a Cronologia dos Pagamentos aos Fornecedores

Ato Discricionário ou Vinculado?

 

Ao longo dos últimos 15 (quinze) anos de exercício profissional da advocacia consultiva e contenciosa, me deparei com a difícil situação enfrentada por fornecedores da Administração Pública que apesar de relevante inadimplência financeira injustificada, optam por dar prosseguimento à execução do objeto contratado mesmo depois de configurado o prazo máximo a que se encontram compelidos a suportar.

 

Não raras vezes enfrentamos o gravoso procedimento adotado pela Administração Pública, no sentido de postergar ao máximo o adimplemento de suas obrigações financeiras, normalmente, por um prazo de até 90 (noventa) dias, tendo em vista a impossibilidade do particular, suspender ou rescindir a execução dos serviços contratados enquanto não configurado dito lapso temporal.

 

Por óbvio, tendo em vista a inadimplência financeira a que todo fornecedor da Administração Pública se encontra compelido a suportar, acaso o mesmo não detenha relevante capital de giro para manter a execução do objeto contratado durante dito período, estará fadado à suportar uma penalização e, em razão dela, não mais contratar com a Administração Pública, ou, o que talvez seja demasiadamente mais oneroso, ser compelido levantar recursos junto às instituições financeiras com o fim de dar prosseguimento à execução do compromisso assumido.

 

Diante da delicada situação acima exemplificada, não é incomum o fornecedor dirigir-se diariamente ao órgão contratante, bem como, utilizar-se de toda sua rede de contatos com o fim de conseguir junto ao financeiro do órgão contratante, o adimplemento dos valores já faturados em razão dos serviços efetivamente executados e inequivocamente medidos por parte da Administração Pública.  Ocorre que, concomitantemente, outros fornecedores se encontram na mesma situação referida acima e, por óbvio, adotam os mesmos artifícios ora abordados, fato que acaba por ensejar ordens de pagamento sem qualquer vinculação com a cronologia de apresentação das faturas inerentes aos serviços executados ou aos produtos fornecidos.

 

É justamente a não observância da ordem de apresentação junto à Administração Pública das faturas expedidas por parte dos contratados que enseja inequívoca ilicitude cometida pelo ordenador de despesa responsável pelos pagamentos realizados em desconformidade cronológica, sujeito, inclusive, à pena de detenção de 02 (dois) a 04 (quatro) anos e multa pecuniária.

 

A Lei Federal de nº 8.666/1993 em seu artigo 5º determina a observância da cronologia de apresentação das faturas como critério definidor da escolha quanto ao fornecedor que deverá receber os pagamentos pendentes.  É demasiadamente notório o fato de que determinados contratados gozam de maior trânsito, em detrimento de outros, junto à Administração Pública, seja ela Municipal, Distrital, Estadual ou Federal, tendo em vista a frequência com a qual já celebraram Contratos Administrativos e o relacionamento mantido com os servidores públicos e ordenadores de despesas, fato que lhes possibilita maior facilidade no recebimento de seus créditos.

 

Ocorre que dita facilidade ou melhor trânsito junto a qualquer órgão da Administração Pública não pode servir de fundamento para um ordenador de despesa efetuar pagamento cuja data de apresentação da fatura e correspondente medição haja se dado posteriormente a outro crédito ainda não adimplido.  Em se dando a ocorrência de tal fato, encontrar-se-á configurada a afronta aos seguintes Princípios Administrativos: Julgamento Objetivo; Isonomia; Moralidade e Intangibilidade da Equação Econômico-financeira.

 

Assim dispõe o artigo 5º da vigente Lei Federal de nº 8.666/1993:

Art. 5o  Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.

  • 1oOs créditos a que se refere este artigo terão seus valores corrigidos por critérios previstos no ato convocatório e que lhes preservem o valor.
  • 2oA correção de que trata o parágrafo anterior cujo pagamento será feito junto com o principal, correrá à conta das mesmas dotações orçamentárias que atenderam aos créditos a que se referem.
  • 3oObservados o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de despesas cujos valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24, sem prejuízo do que dispõe seu parágrafo único,  deverão ser efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias úteis, contados da apresentação da fatura.

O artigo 5º supra transcrito é por demais claro ao estabelecer a obrigatoriedade quanto à observância da ordem cronológica da exigibilidade das faturas inerentes aos serviços prestados ou aos produtos fornecidos, desde que, vinculados à mesma fonte de recursos.  Os parágrafos do dispositivo legal supra transcrito, não deixam dúvidas ao regular a obrigatoriedade da Administração Pública observar a necessária correção monetária dos valores devidos e não adimplidos no momento devido, bem como, o prazo de pagamento que deverá ser respeitado por parte do ordenador de despesas quando os valores não ultrapassem o limite definido no inciso II do artigo 24 da referida lei.

 

É fato incontroverso que nenhum dos referidos dispositivos são rigorosamente respeitados pelos gestores públicos brasileiros.  A grande pergunta que surge é quanto à data de vencimento de cada fatura apresentada, pois, muitas vezes, sequer há no Contrato Administrativo a definição de dito regramento, apesar de tal omissão contrariar as disposições contidas nos incisos do artigo 55 da Lei Federal de nº 8.666/1993.

 

Ocorre que especificamente em relação à necessidade de se respeitar a ordem cronológica dos vencimentos dos créditos detidos pelo contratado, diferentemente do que ocorreu em relação às demais formalidades acima apontadas, a vigente Lei Federal de nº 8.666/93, em seu artigo 92, estabelece para o ordenador de despesa responsável pelos pagamentos em desconformidade com a sequência determinada, a pena de detenção de 02 (dois) a 04 (quatro) anos, sem prejuízo de imposição de multa pecuniária.

 

De tal sorte, encontrando-se formal e objetivamente configurada a exigibilidade do crédito pecuniário detido pelo contratado, descabida e ilícita será a decisão administrativa que determinar o adimplemento de qualquer fatura que não respeite a sequência cronológica de seu vencimento.  Por óbvio, não bastará a data na qual determinada fatura venha a ser apresentada junto ao órgão contratante, posto que, certamente, haverão formalidades a serem adotadas com o fim de atestar a certeza dos valores apontados. Também, pouco importará a data da realização da licitação que ensejou o contrato administrativo que lastreia o crédito pendente de pagamento.

 

Assim, o marco cronológico a ser observado, necessariamente, será aquele no qual se encontrar dito crédito passível de pagamento por parte da Administração Pública contratante, pouco importando as datas da licitação, da celebração do contrato ou da execução dos serviços, sendo imprescindível a configuração da certeza, da liquidez e da exigibilidade do crédito pendente.  Observado tais requisitos, não poderá o ordenador de despesa, subjetivamente, escolher qual dentre os vários credores primeiro receberá os valores devidos, sob pena de encontrar-se configurado o ilícito regulado no artigo 92 da vigente Lei Federal de nº 8.666/1993.

 

Vale aqui renovar o comentário que não caberá à Administração Pública discricionariamente definir quando ditos créditos encontrar-se-ão passíveis de pagamento, pois os respectivos vencimentos deverão seguir o regramento que necessariamente deverá constar do Edital de Licitação, bem como, no Contrato Administrativo celebrado.  No que tange a tal questão, imprescindível ressaltar o que dispõe o artigo 40, inciso XIV, alínea “a” da vigente Lei Federal de nº 8.666/1993, posto que lá se encontra regulado o prazo máximo que terá a Administração Pública para proceder com o adimplemento de seus débitos junto aos fornecedores de produtos ou serviços, ou seja, o lapso temporal de 30 (trinta) dias contados do termo final de cumprimento da obrigação detida pelo particular, observada as disposições contidas no artigo 73 da referida Lei de Licitações.  Portanto, decorridos os prazos definidos nos incisos do artigo 73 da Lei Federal de nº 8.666/1993, haja ou não a Administração Pública formalizado o recebimento definitivo do serviço ou dos produtos, contar-se-á o prazo máximo de 30 (trinta) dias, momento em que se dará o vencimento inequívoco dos créditos detidos junto à Administração Pública contratante, ou seja, 30 (trinta) dias contados do recebimento definitivo dos serviços prestados ou dos produtos fornecidos, haja dito recebimento se dado de forma expressa ou tácita, em razão da omissão por parte da Administração Pública em proceder com a necessária análise dos serviços ou produtos efetivamente entregues.

 

Necessária se faz a análise quanto ao significado da expressão fonte diferenciada de recursos.  Destaco, aqui, o brilhante e inatacável ensinamento do Dr. Marçal Justen Filho, em sua obra Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Editora Dialética, 15ª Edição, São Paulo, Ano de 2012, página 122:

 

“(…). É que restringir a preferência ao âmbito estrito da rubrica orçamentária conduziria à possibilidade de o Estado controlar o processo de liquidação das dívidas.  Então, bastaria liberar recursos para determinadas rubricas e não para outras: o resultado seria a frustração da ordem cronológica das exigibilidades.  Credores que fossem menos simpáticos aos olhos dos governantes não receberiam os pagamentos, na medida em que não ocorreria a liberação dos recursos para as rubricas orçamentárias “adequadas”.  Mais ainda, solução dessa ordem reflete um evidente incentivo à corrupção, cuja repressão seria extremamente problemática.  Dito de outro modo, não se pode admitir interpretação que se configura incompatível com o espírito da regra legal e com o princípio da moralidade consagrado constitucionalmente.”

 

Fácil concluir-se, portanto, não se tratar-se de mesma “rubrica orçamentária”.  O regramento em tela, não resta dúvida, refere-se ao mesmo orçamento, ou seja, à fonte de recursos detida pelo órgão contratante para a contratação inerente ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestações de serviços, pouco importando a que rubrica orçamentária se encontra a correspondente despesa vinculada junto à Administração Pública, permanecendo dita preferência cronológica no exercício orçamentário seguinte, acaso não adimplidas todas as pendências financeiras do exercício findo.

 

Apesar do Legislador Brasileiro haver expressamente resguardado os particulares que contratam com a Administração Pública, o regramento em questão é pouco observado pelos gestores públicos ou, em muitos casos, sequer conhecido.  Lamentável, também, é o procedimento adotado por parte dos particulares que apesar de se encontrarem respaldados com o privilégio ora em comento, optam por não questionarem / denunciarem a sua inobservância, buscando sempre manter uma relação jurídica pacífica com o órgão contratante, apesar de inadimplente.

 

Discordo frontalmente do proceder subserviente e omisso mencionado no parágrafo acima.  Entendo que a “voz” do particular contratado pela Administração Pública é, muitas vezes, a melhor forma que o mesmo detém para proteger-se contra os atos abusivos ou meramente equivocados cometidos pelo gestor público no curso de um processo licitatório ou na execução de um contrato administrativo.  Registro aqui que em se dando a situação inversa, ou seja, sempre que o gestor público se deparar com uma irregularidade cometida pelo particular na execução do objeto contratado, não hesitará em apontá-la, pois, caso contrário, poderá ser responsabilizado pelos órgãos de controle, quando da realização de uma auditoria.

 

As normas legais vigentes têm como fim não apenas assegurar à Administração Pública a contratação e execução da melhor proposta apresentada em um procedimento concorrencial, mas, também, assegurar ao licitante contratado uma relação jurídica que garanta a intangibilidade da equação econômico-financeira que lhe possibilitou a celebração do vínculo jurídico pretendido.  Apenas com o integral respeito às normas vigentes, alcançaremos uma execução primorosa e, por óbvio, uma gestão pública isenta de máculas morais e ilicitudes.

 

Rodrigo Soares de Azevedo

Advogado – OAB/PE n. 18.030

Torne-se um Especialista em Pregões Eletrônicos e Presenciais

5 Comments
  • Djalma Gonçalves Avante
    Posted at 16:25h, 23 fevereiro Responder

    Exatamente o que eu imaginava.Obrigado.

    View Comment
  • Rodrigo Soares de Azevedo
    Posted at 12:38h, 19 fevereiro Responder

    Prezado Djalma,

    Não tenha dúvidas que você tem total razão. Se há algo realmente incontroverso na Administração Pública é a corriqueira influência exercida por políticos ou pessoas a estes ligadas que em razão do conhecimento detido, conseguem interpretações não conferidas aqueles que sem qualquer conhecimento, tenta obter o mesmo resultado. Quanto à ofensa ao princípio da impessoalidade, isonomia, julgamento objetivo, moralidade, eficiência administrativa, e outros mais, não tenha dúvida que tal fato se encontra configurado sempre que a Administração Pública atua em benefício de alguém, motivada por força política decorrente de favores pessoais ou interesses financeiros anteriores ou posteriores.

    Claro que tal ocorrência não é a regra, mas infelizmente se verifica com uma frequência demasiadamente superior aquele decorrente apenas da falha humana. Há alguns anos estamos testemunhando a crescente ocorrência da influência política e financeira na atuação da Administração Pública.

    Espero ter colaborado.
    Forte Abraço.

    View Comment
  • Anselmo Trujillo Santucci
    Posted at 00:46h, 12 fevereiro Responder

    Boa noite, Dr.

    Recebi um e-mail e me interessei muito pelo assunto.
    Quero lhe fazer uma questão: Quais as consequências legais que o poder publico pode sofrer ao deixar de pagar seus fornecedores por mais de 4 meses ?

    View Comment
    • Rodrigo Soares de Azevedo
      Posted at 12:06h, 23 fevereiro Responder

      Prezado Anselmo,

      Na verdade, a limitação de prazo a que o particular se encontra compelido a suportar é de 90 (noventa) dias e não os 4 meses por você mencionado.
      No tocante às penalidades mencionadas no artigo em questão, é bom esclarecer que as mesmas se limitam à hipótese do ordenador de despesa não observar a ordem cronológica dos pagamentos pendentes, não existindo, portanto, qualquer penalidade expressamente prevista para o caso de mera inadimplência. Assim, em havendo restrição orçamentária que justifique a inadimplência, não será o ordenador de despesa penalizado em razão, apenas, do não pagamento.
      Apesar de inexistir previsão expressa de penalização para o caso de inadimplência, é fundamental observar as consequências que a mesma poderá trazer à Administração Pública e, por consequência indireta, ao ordenador de despesa responsável pela contratação.
      Como é sabido, após 90 dias de atraso nos pagamentos, poderá o contratado rescindir o vínculo contratual e exigir da Administração Pública a indenização devida em decorrência da inadimplência em questão, bem como, em razão do rompimento intempestivo do contrato. Estes acréscimos não previstos no orçamento e que serão frutos diretos da forma com a qual o ordenador de despesa conduziu a licitação e a posterior contratação, configurarão prejuízos injustificados ao erário e deverão ser suportados, por via indireta, pelo gestor público que lhe houver dado causa.
      Tal solução apenas é alcançada através de medida judicial ou administrativa promovida contra a Administração Pública contratante, pelo contratado prejudicado.
      Apenas na hipótese de se encontrar configurada em dita inadimplência qualquer delito inerente à Improbidade Administrativa, haverá penalização direta do servidor, caso contrário, o mesmo responderá por via de ação de regresso promovida pela Administração Pública contra a ordenador de despesa responsável pelos atos que ensejaram na inadimplência que acarretou o rompimento antecipado do contrato e ensejou no direito do contratado em receber indenização pelos prejuízos causados.
      Espero haver sando as dúvidas existentes.
      Atenciosamente,

      View Comment
  • Djalma Gonçalves Avante
    Posted at 22:35h, 11 fevereiro Responder

    Prezado amigo, os artigos que voce posta,sempre me enriquecem de saber.Nao sou da área do direito,mas estudo para concursos, e as vezes ate deixo de ler algum artigo, mas é pura falta de tempo.Sobre o mesmo, creio que o adm. publico no trato com o particular, sofre trafico de influencia, que, logicamente e dificil de se verificar.Outro aspecto seria o principio da impessoalidade,de previsao constitucional, que nao e aplicado.Se estiver errado por favor, comente.Abr.Boa noite.

    View Comment

Post A Comment