O Que Se Entende Como Prestação de Serviço de Natureza Continuada?

O Que Se Entende Como Prestação de Serviço de Natureza Continuada?

(Ao final deste Artigo, você encontrará uma Vídeo Aula sobre o assunto aqui tratado)

          Em artigo recente, intitulado por O Contrato de Execução de Serviço de Natureza Contínua e sua Renovação, abordamos a possibilidade da Administração Pública exigir antecipadamente do contratado a manifestação quanto ao seu interesse em renovar o vínculo jurídico celebrado, quando do término de sua vigência.

No referido artigo, registramos a celeuma existente entre a doutrina quanto a natureza serviços de prestação continuada, posto que, alguns intérpretes defendem que apenas se encontraria assim classificada aqueles serviços que deles dependa a Administração Pública para o desempenho de suas atividades.

Registramos que tal interpretação não prevalece entre os aplicadores do Direito, posto que, serviços de prestação continuada será todo aquele cuja demanda a Administração Pública já detém o conhecimento de que ocorrerá novamente no exercício financeiro seguinte, bem como, o patamar no qual a mesma ocorrerá, havendo, inclusive, previsão orçamentária para sua contratação.

Objetivando complementar o tema, tendo em vista os e-mails que nos foram enviados questionando sobre determinados serviços que implicam na necessidade de fornecimento de produtos, ou, contratos de aquisição de produtos que para sua execução, se faz necessária a prestação de serviços de fornecimento. Ora, diante de tal hipótese, teremos um contrato de compra e venda ou um contrato de prestação de serviços? Independentemente da definição jurídica de tal vínculo, poderá ele ser renovado a cada exercício financeiro, consoante as disposições contidas no inciso II, do artigo 57 da vigente Lei Federal de n. 8.666/1993?

Bem, para alcançarmos a pretendida resposta, primeiro se faz necessária a análise quanto à natureza do objeto contratado.

A título de exemplo, vamos admitir uma instituição pública que tenha vários veículos próprios. Esses automóveis precisarão abastecer-se de combustível; precisarão completar ou trocar o óleo lubrificante do motor; precisarão completar o aditivo de refrigeração do motor; etc. Ora, neste caso estamos abordando um contrato de fornecimento de produtos ou de serviços prestados? O que prevalece em tal espécie de contratação, o produto ou o serviço que fornece o produto?

Não tenho qualquer dúvida que no caso hipotético referido no parágrafo acima, o valor predominante do contrato administrativo celebrado decorre do fornecimento dos itens relacionados a título de exemplo, tais como: combustível; óleo lubrificante; aditivo de refrigeração do motor. Claro que existirá a mão de obra envolvida no fornecimento de cada item, mas a mesma terá caráter meramente acessório, sendo o fornecimento, ou seja, a entrega do produto, o item de maior relevância na relação contratual celebrada.

Para demonstrar a diferença, imaginemos, ainda adotando como exemplo a questão relativa à necessidade de disponibilidade de veículos detida por determinada instituição pública, todavia, ao invés de deter seus próprios automóveis, a mesma opte por celebrar um contrato de locação de veículos, no qual já se encontre previsto todos os itens inerentes à manutenção e abastecimento dos automóveis e cuja remuneração do contratado se dê em razão de cada quilômetro percorrido.

Pode-se verificar claramente a diferença entre as duas contratações. Na primeira, o objeto envolvido é o fornecimento de determinados produtos que, acessoriamente, para serem entregues, demandam alguma mão de obra no processo de transferência de propriedade de cada um dos referidos itens. Já na segunda modalidade de contrato, teremos os mesmos itens envolvidos, todavia, o objeto contratado será, além da obrigação de entregar o veículo – a título de locação, portanto, não se configurando como um contrato de prestação de serviço – a gestão de toda a rede de automóveis locada, responsabilizando-se a empresa contratada pelo abastecimento e por toda a manutenção dos automóveis, cabendo à Administração Pública apenas tomar os serviços relativos aos automóveis, ou seja, recebe-los sempre em perfeitas condições de usabilidade.

A título de outro exemplo, imaginemos a contratação de fornecimento de papel e tôner para copiadoras e impressoras detidas pela Administração Pública. Em tal modalidade de contratação, encontrar-se-á abrangida o mero fornecimento do item papel, não se configurando, portanto, como serviço, apensar de envolver a prestação de mão de obra inerente ao transporte e à entrega, posto que tais atividades se configuram como assessórias à contratação principal.

Adotando o mesmo exemplo, imaginemos que a Administração Pública opte por contratar uma empresa especializada na produção de cópias e de impressões e cujo valor de quantificação dos serviços contratados se dê através do número mensal de impressões e cópias produzidas pela empresa contratada, com seus próprios insumos e através de sua equipe de colaboradores, em favor da Administração Pública.

Novamente o segundo exemplo deixa nítida a diferença entre as duas modalidades de contratação, posto que na primeira, haverá apenas a aquisição do papel e de tôner, sendo as cópias e impressões produzidas nos equipamentos da Administração Pública e pelos próprios servidores públicos. Já na segunda hipótese, o objeto principal do contrato administrativo será, sem a menor dúvida, a prestação de serviços de produção de cópias e impressões, inclusive com o fornecimento dos insumos e, principalmente, a mão de obra relativa aos referidos serviços.

Nos quatro exemplos mencionados, em ambas as hipóteses de contratações, verificação a existência do fornecimento de produtos e prestação de serviços, todavia, percebe-se claramente que entre os exemplos citados há clara separação entre o que se configura como principal e acessório.

Nos exemplos acima expostos, sempre que a natureza principal da contratação for a mão de obra, o serviço propriamente dito, apesar de em razão de sua execução haver, a título acessório, o fornecimento de produtos ou insumos, encontrar-se-á a Administração Pública autorizada a, consoante encontra-se regulado no inciso II, do artigo 57, da Lei 8.666/1993, renovar o vínculo contratual por até 60 (sessenta) meses e, excepcionalmente e desde que devidamente justificado, por mais 12 (doze) meses.

É fato que em se tratando de contratos de prestação de serviços, cujo fornecimento de mão de obra encontra-se demasiadamente destacado e evidenciado, inexiste maiores dificuldades para identifica-lo como serviço de natureza continuada e, em razão de tal fato, possibilitar a renovação do vínculo pelo prazo de 60 (sessenta) meses e, excepcionalmente, mais 12 (doze) meses.

Ocorre que não são raras as vezes que se verifica equívocos cometidos pela Administração Pública. Sob o fundamento de tratar-se de contratação de prestação de serviço, aliada à necessidade permanente de aquisição do objeto contratado, acaba por promover a renovação de vínculos contratuais que têm como objeto, na verdade, o fornecimento de produtos, em nada se configurando como contratação de prestação de serviço.

Ainda insistindo nos exemplos, imaginemos a contratação celebrada pela Secretaria de Segurança Pública de um Estado para o fornecimento de água e itens de alimentação para uma de (ou todas) suas unidades prisionais. Por óbvio, na referida relação jurídica, encontrar-se-á (ou ao menos deveria) regulado que o fornecedor promoverá a entrega dos referidos itens nas sedes das correspondentes penitenciárias, ensejando, de tal sorte, não apenas a obrigação de entregar os correspondentes itens, mas, também, a obrigação de prestar o serviço de entrega dos mesmos à cada uma das unidades relacionadas na hipotética contratação.

Ao analisarmos o exemplo em questão, podemos verificar a complexidade do mesmo. Inexiste dúvida quanto à necessidade de continuidade dos referidos itens, tendo em vista que a falta dos mesmos ensejaria em questão de grave insegurança à vida dos detentos, posto que o risco de rebeliões seria elevadíssimo. Ocorre que apesar da incontestável impossibilidade de se verificar solução de continuidade no fornecimento dos referidos produtos, tal fato não enseja à Administração Pública a prerrogativa de transmudar a natureza do referido vínculo contratual. Continuará a referida relação jurídica se constituindo como um contrato de fornecimento de produtos, em nada se identificando com uma prestação de serviços de natureza continuada. Caberá à Administração Pública contratante planejar-se antecipadamente e, a cada exercício financeiro, instaurar processo licitatório para a correspondente contratação.

Diversa será a hipótese se, no mesmo exemplo dado quanto à alimentação dos presidiários sob a custódia do Estado, a contratação promovida pela Administração Pública tiver como objeto a execução da alimentação, ou seja, se o Estado ao invés de elaborar a alimentação dos presos, optar por contratar empresa especializada em elaboração de refeições em elevada quantidade, sendo a mesma responsável por instalar e gerir a cozinha industrial e preparar diariamente todas as refeições dos detentos. Neste caso, teremos a situação inversa, ou seja, o objeto principal da contratação será o serviço de elaboração e fornecimento das refeições já industrializadas, sendo o fornecimento dos alimentos in natura mero item acessório ao objeto da contratação.

Sobre o tema objeto do presente artigo, assim já se posicionou o Tribunal de Contas da União:

“9.7. alertar (…) que: (…) não permita a prorrogação dos contratos para aquisição de combustível, que é material de consumo, não podendo ser caracterizado o seu fornecimento como serviço de execuçãoo continuada, estando fora da hipótese de incidência do inciso II do art. 57 da Lei n. 8.666/1993; (TCU, Acórdão n. 1.920/2011, 1ª Câmara, Rel. Ubiratan Aguiar, j. em 29.03.2011)”
“9.6. determinar, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, ao Departamento da Merenda Escolar/SME/ (…) que: (…) não realize prorrogações sucessivas regulamentadas pelo inciso II do art. 57 da Lei 8.666/1993 em contratações que tenham por objeto o fornecimento de bens de consumo, inclusive gêneros alimentícios destinados à merenda escolar; (TCU, Acórdão n. 3.891/2011, 2ª Câmara, Rel. Aroldo Cedraz, j. em 07.06.2011)”

É bem verdade que tal regra não é absoluta e há, sem a menor dúvida, diversos contratos administrativos celebrados em todo o Brasil, por Administrações Públicas Municipais, Estaduais e Federais que o item predominante da contratação é, sem a menor dúvida, o fornecimento de produto, todavia, por envolver assessoriamente uma prestação de serviços, acaba sendo enquadrado como de natureza continuada e, com base no inciso II, do artigo 57 da vigente Lei Federal de n. 8.666/1993, é renovado por até 60 (sessenta) meses.

Apesar da ocorrência da renovação referida no parágrafo acima, não tenho dúvidas existir uma falha técnica na fundamentação que justifica a prorrogação do vínculo, tendo em vista os argumentos expostos acima. Há que se ter a prudência quanto à pretendida renovação pelo particular – que visa a manutenção do cliente e o lucro que auferirá – assim como pela Administração Pública, que tem como fim evitar os custos e problemas inerentes à instauração de uma certame, posto que, durante a execução do objeto, sempre haverá o risco da legalidade de sua constituição vir a ser questionada, fato que em ocorrendo, acarretará graves consequências financeiras ao particular contratado e à administração pública contratante.

A melhor solução para o caso em questão é a acurada análise quanto ao objeto efetivamente contratado, destacando-se se o principal configura-se como fornecimento de produto ou execução de mão de obra. Concluindo-se pela impossibilidade de renovação da contratação, todo o inconveniente de um nove certame será afastado através do prévio e detalhado planejamento quanto ao futuro compromisso que se fará necessário ao se dar o término da vigência do contrato administrativo em execução.

         Rodrigo Soares de Azevedo

Advogado – OAB-PE n. 18.030

(Para Assistir à Vídeo Aula, Basta Clicar Aqui ou na Imagem Abaixo)

Nesta nova Vídeo Aula, destaco as características do Contrato Administrativo de aquisição de produtos com serviços agregados, assim como, daquele que tem como objeto a prestação de serviços com fornecimento de produtos e insumos vinculados e destaco os fundamentos que definem qua das referidas modalidades se encontram abarcadas pela disposição contida no inciso II do artigo 57 da vigente Lei Federal de n. 8.666/1993.

Nesta nova Vídeo Aula, destaco as características do Contrato Administrativo de aquisição de produtos com serviços agregados, assim como, daquele que tem como objeto a prestação de serviços com fornecimento de produtos e insumos vinculados e destaco os fundamentos que definem qua das referidas modalidades se encontram abarcadas pela disposição contida no inciso II do artigo 57 da vigente Lei Federal de n. 8.666/1993.

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6 Comments
  • Anônimo
    Posted at 10:14h, 28 março Responder

    Bom dia…
    Diante das diversas situações e entendimentos existe alguma descrição prática dos serviços e itens que se enquadram como SERVIÇOS CONTÍNUO ?

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    • Rodrigo Soares de Azevedo
      Posted at 08:40h, 03 agosto Responder

      A jurisprudência e a doutrina defendem a idéia que serviço contínuo seria todo aquele sem o qual o ente público contratante não pudesse desenvolver suas atividades sem dispor dos serviços em questão. Seriam aqueles de natureza essencial e que se afigurariam como necessários ao desenvolvimento das atividades da Administração Pública tomadora dos serviços contratados e seu os quais ditas atividades sofreriam prejuízos ou seriam inevitavelmente paralisadas.

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  • Guilherme Daher
    Posted at 14:42h, 02 junho Responder

    Acórdão 3891/2011-

    “não realize prorrogações sucessivas regulamentadas pelo inciso II do art. 57 da Lei 8.666/1993 em contratações que tenham por objeto o fornecimento de bens de consumo, inclusive gêneros alimentícios;

    Acredito que este Acórdão possa ser utilizado na questão retro.

    O que o Senhor acha?

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    • Rodrigo Soares de Azevedo
      Posted at 17:14h, 05 junho Responder

      Prezado Guilherme,

      mantenho o que destaquei anteriormente. Se esses bens de consumo em nada guardar relação com a atividade desenvolvida pela instituição contratante, não há como se configurar Serviço de Natureza Continuada.

      Sendo bem transparente contigo, é muito difícil que o serviço por você descrito se enquadre no entendimento legal de Serviço de Natureza Continuada. Para mim, ao analisar friamente o objeto (Serviço de Copeiragem), enxergo apenas uma prestação de serviços com fornecimento de produtos, em nada se relacionando com Natureza Continuada definida em lei. Para assim se enquadrar, é fundamental, como dito anteriormente, que tal serviço implique na execução do serviço público ao qual tal objeto se encontra vinculado (o que a meu ver é muito difícil de se configurar, salvo caso específico detido por você e cujos detalhes e a natureza do serviço público eu desconheça).

      Atenciosamente,

      Rodrigo Soares de Azevedo.

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  • Guilherme Daher
    Posted at 10:22h, 02 junho Responder

    Prezado Professor, bom dia!

    Tive a felicidade de chegar a este blog através de um curso de pós graduação em Direito Público. Li o artigo e assisti o vídeo que, por sinal, achei muito esclarecedor e rico em conteúdo.

    Entretanto, restou uma dúvida! No caso, a Administração pode renovar contratos de, por exemplo: Prestação de Serviço continuado de Copeiragem com FORNECIMENTO de bens de consumo da copa tais como: água mineral, café, açucar etc.. por até 60 meses? Entende-se a VENDA dos objetos de copa como acessórios do Serviço continuado de prestação de serviço de Copeiragem?

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    • Rodrigo Soares de Azevedo
      Posted at 12:02h, 02 junho Responder

      Prezado Guilherme Daher,

      Bem, antes gostaria de registrar que fico muito feliz em saber que o conteúdo deste site está contribuindo para a sua capacitação e, melhor, está atendendo às suas expectativas. Se possível, por favor, me dê mais detalhes sobre qual curso de pós-graduação em Direito Público que você está fazendo e como tomou conhecimento da existência do Blog Licitante Vencedor.

      Bem, no tocante à sua pergunta, não tenho como lhe responder antes de destacar o que se configura como Serviço de Natureza Continuada. Sinceramente acho que a Administração Pública em seu mais amplo conceito e em todo o Brasil, transformou o que se encontra regulado na Lei 8.666-1993, no art. 57 e seus incisos, em uma grande “FARRA”. Entendo como Serviço de Natureza Continuada aquilo que está diretamente relacionado com a atividade do órgão contratante e que sem tal objeto o serviço não pode ser desenvolvido a contento. Portanto, se você entender que a disponibilidade junto ao órgão de “água mineral, café, açúcar, etc” está intrinsicamente ligada à atividade da instituição contratante e que sem eles o serviço por ela desenvolvido não pode ser realizado ou não será executado no patamar mínimo de qualidade e eficiência aceitável, talvez realmente se configure como de Natureza Continuada e, por óbvio, poderá sim ser prorrogado até 60 meses, excepcionalmente até 72 meses, desde que devidamente justificado. Todavia, a meu ver e de forma geral, os itens em questão nada mais são que aquisição de produtos por parte da Administração Pública, cabendo ao órgão que deles necessita programar-se para, a cada novo exercício financeiro, realizar a licitação para adquiri-los.

      Antes que você me fale que os referidos itens integram o “Serviço de Copeiragem” e que não são adquiridos pelo órgão contratante, destaco que tal serviço também pode ser anualmente contratado através de uma nova licitação, caso o mesmo não se configure como necessário ao desenvolvimento das atividades realizada pela instituição pública que o demanda. Não tenho como lhe atestar que tal serviço efetivamente se configura como de Natureza Continuada, pois, para tanto, teria que analisar as características do referido Serviço de Copeiragem e como os mesmos interferem na realização das atividades desenvolvidas pela Administração Pública que o contrata.

      Perceba que o disposto no inciso II do artigo 57 da Lei de Licitações não previu a possibilidade de prorrogação em até 60 meses para todo e qualquer serviço. Encontra-se demasiadamente clara a condição sine qua non de se tratar de “Serviço de Natureza Continuada”. Portanto, a grosso modo, qualquer serviço pode ter natureza continuada, razão pela qual, dita expressão, deve ser considerada em relação à necessidade do mesmo continuar sendo desenvolvido em favor da Administração Pública sob pena de sua paralisação impedir ou afetar a qualidade das atividades que o órgão que o contrata desenvolve.

      Bem, espero haver contribuído para esclarecer suas dúvidas.

      Forte abraço,
      Rodrigo Soares de Azevedo

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